Tekst / Samenvatting onderzoek KULeuven – Instituut voor de overheid door Benedikte De Vos

Er zijn in Vlaanderen 19 intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voor cultuur. Slechts 4 van de 13 centrumsteden zijn betrokken in een IGS bovenlokale cultuur (Kortrijk, Sint-Niklaas, Roeselare en Genk). De Vlaamse overheid streeft naar een volledig dekkend netwerk van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voor bovenlokale cultuur. Centrumsteden moeten daarom mee in het bad van intergemeentelijke samenwerkingen.

KULeuven – Instituut voor de overheid onderzocht, op vraag van OP/TIL, de rol van centrumsteden in intergemeentelijke samenwerking rond cultuur. Via focusgroepen en diepte-interviews in regio’s met én zonder actieve samenwerking met een centrumstad, kwamen visies en ervaringen naar boven.

Het kwalitatief onderzoek schetst wat de belangrijkste incentives en drempels zijn voor een centrumstad en de gemeenten errond, om al dan niet samen te werken op vlak van cultuurbeleid.

De rol van centrumsteden in cultuurbeleid

Centrumsteden nemen een specifieke positie in het lokale cultuurlandschap in. Heel wat voorzieningen zoals cultuurhuizen of bibliotheken trekken een publiek aan vanuit omliggende gemeenten. De financiering van de lokale besturen houdt rekening met deze centrumfuncties: het Gemeentefonds biedt een vergoeding aan voor de kosten die het aanbieden van deze voorzieningen aan inwoners van buiten de eigen gemeente met zich meebrengt. 

Naast de financiële ongelijkheid verschillen de centrumsteden en kleinere gemeenten ook op vlak van expertise en personeelsinzet (meer tijd, ruimte en mogelijkheid tot specialisatie), op vlak van beschikbare infrastructuur en logistiek, op vlak van netwerken … 

De lokale besturen zijn vandaag zowel actor als regisseur binnen het lokale cultuurbeleid. Vooral kleinere besturen hebben vaak te weinig expertise en beschikbare middelen om die uitgebreidere rol op het vlak van lokaal cultuurbeleid waar te maken. Een regionaal trekkende rol opnemen ligt dan ook moeilijk.

De centrumsteden spelen dan ook een belangrijke rol als katalysator voor regionale cultuurinitiatieven en projecten. Ook al zijn ze slechts betrokken bij 4 IGS’en bovenlokale cultuur. Dit stemt overeen met de perceptie vanuit de omliggende gemeenten in het onderzoek: centrumsteden zijn bronnen van expertise, middelen en culturele initiatieven. Sommige omliggende gemeenten waarderen hun leidende rol, terwijl anderen zich mogelijk zorgen maken over een te dominante positie. 

Voor het invullen van een ‘regionale regierol’ kijken kleinere gemeenten richting centrumstad als trekker. Tegelijkertijd zijn er ook vragen over de gelijkwaardige samenwerking met de kleinere lokale besturen. Kan binnen een meer autonoom samenwerkingsverband zoals een IGS bovenlokale cultuurwerking de balans beter bewaakt worden? Mogelijk wel, al zijn er twee aandachtspunten. Omwille van hun tijd, ruimte en specialisatie, kunnen de medewerkers uit centrumsteden ook in een IGS doorwegen op de regionale agenda. En een autonoom samenwerkingsverband dat kleinere besturen ontlast op praktisch en juridisch vlak en zo tegenwicht biedt, kan tot te grote overhead leiden binnen het IGS.

Hefbomen voor betrokkenheid centrumsteden

In vier IGS’en bovenlokale cultuur zijn centrumsteden wel betrokken. Waarom werken die bestaande samenwerkingsverbanden met centrumsteden goed? En wat kunnen we hieruit leren? Wat zijn hefbomen voor nieuwe samenwerkingsverbanden waar centrumsteden betrokken zijn?

Samenwerkingen werken het best in een context van vertrouwen, zowel op ambtelijk als politiek vlak. Het belang van (soms informele) intervisie, uitwisseling en netwerk is cruciaal. De bovenlokale samenwerkingsverbanden kunnen op die manier een stuk netwerk compenseren wat wegviel door het wegvallen van de provinciale cultuurbevoegdheden. 

Het onderzoek wijst  ook op het belang van padafhankelijkheid: eerdere positieve en kleine ervaringen kunnen uitgroeien tot een ruimere samenwerking. Vertrekken vanuit bestaande partnerschappen en historisch gegroeide samenwerking, is een duidelijke succesfactor voor een IGS bovenlokale cultuur. Ook het delen van goede (en minder goede) praktijkvoorbeelden en de ruimte om te experimenteren en de goede praktijken te vertalen naar de specifieke lokale context, dragen bij tot hun succes. 

Een belangrijke succesfactor is het helder omschrijven van de doelstellingen voor de samenwerking. Voor centrumsteden en omliggende gemeenten is het cruciaal om de wederzijdse verwachtingen te verduidelijken. Wanneer je kan vertrekken vanuit een (streek)identiteit kan de regionale agenda voor cultuursamenwerking een sterker verhaal worden. 

Uitdagingen in de samenwerking met centrumsteden

Bij elke samenwerking tussen gemeenten zijn er drempels. Bij de samenwerking tussen een centrumstad en de omliggende gemeenten zijn die uitdagingen vaak nog meer uitgesproken, vanwege de grotere verschillen in bevolkingssamenstelling, mobiliteit … dan tussen de gemeenten onderling. 

• Samenwerken of opschalen is geen doel op zich, maar moet steeds vertrekken vanuit de meerwaarde en de win-win die het kan bieden voor alle deelnemers. Van daaruit kan het werkingsgebied bepaald worden. De overlap tussen de uitdagingen waarmee een centrumstad en de omliggende gemeenten geconfronteerd worden, is niet altijd even groot. In sommige regio’s zijn de uitdagingen wel gelijklopend, maar niet op dezelfde schaal. Essentieel is voldoende aandacht voor de eigenheid van de deelnemende gemeenten.  
• Bestaande verbanden gaven aan dat de regiovorming en de afbakening van de referentieregio’s samenwerkingen tussen gemeenten die al een lange opbouw of traditie kenden, soms doorkruist. 
• Voor kleinere besturen is het soms moeilijk om de voordelen van een intergemeentelijke samenwerking te zien: de hoge workload bij lokale medewerkers zorgt ervoor dat er geen extra taken bovenop kunnen komen. Kleine gemeenten stappen liefst in kleinere samenwerkingsverbanden om hun ‘nabijheid’ niet te verliezen, voor centrumsteden kan het net interessant zijn om in een grotere structuur te stappen.
• De meerwaarde van een bovenlokaal samenwerkingsverband, in het bijzonder de zogenaamde ‘return of investment’.  Het meten van de impact en het succes van cultuursamenwerking moet worden aangepakt met passende evaluatiemethoden. Dergelijke objectieve criteria of parameters zouden de (on)evenwichten tussen centrumsteden en randgebied duidelijker in kaart kunnen brengen. Op die manier kan je de stedelijke dominantie counteren.
• Soms vind je meer gelijkaardige organisaties en problematieken tussen steden, dan tussen een stad en de omliggende gemeenten. Daarom zijn de centrumsteden vragende partij om de mogelijkheid te behouden om met andere steden in Vlaanderen te kunnen blijven samenwerken.
• Zonder politieke goodwill komt een regionaal cultuurverhaal niet snel van de grond. De motieven voor een politieke beslissing zijn legio: een zwaar takenpakket waarbij alle energie en tijd opgeslokt wordt door de uitdagingen binnen de stedelijke context, de onwil om al te veel zeggenschap af te staan tot partijpolitieke of ideologische conflicten …

Beleidsaanbevelingen

Om de regionale dynamieken en de bovenlokale samenwerking tussen centrumsteden en omliggende gemeenten binnen het cultuurdomein te versterken, bundelde het onderzoek een aantal beleidsaanbevelingen. 

Voor centrumsteden en omliggende gemeenten: 

• Voorzie een duidelijke verdeelsleutel voor de financiële middelen.
• Ontwikkel duidelijk meetbare impactcriteria, maar promoot tegelijkertijd ook de onzichtbare waarde van cultuur. 
• Waak over de gelijkwaardigheid en eigenheid van de verschillende partners. 
• Stimuleer netwerkvorming tussen lokale cultuurdiensten, ambtenaren en politici.
• Ontwikkel politiek engagement en ambtelijke betrokkenheid.

Voor Vlaanderen: 

• Stimuleer bovenlokale samenwerking, maar bouw de mogelijkheid van maatwerk in bij het bepalen van de schaalgrootte van dergelijke samenwerkingsverbanden. 
• Treed op als een stimulerende en faciliterende overheid om regionale samenwerking aan te moedigen. Zorg daartoe best voor (meer) financiële incentives.  
• De versnippering en verkokering op het Vlaams niveau binnen het brede vrijetijdsbeleid, werkt  contraproductief op de (boven)lokale cultuurwerking. Een betere afstemming van de relevante decretale kaders en sectorale vereisten dringt zich op. 

Voor OP/TIL:

• Zet als onafhankelijke partner formele én informele netwerkevenementen op om de betrokkenheid en wisselwerking tussen cultuurambtenaren en beleidsmakers te  vergemakkelijken. 
• Bevorder de organische groei van spontane samenwerkingen, maar zorg ook voor strategische begeleiding. 
• Zet in op transparante communicatie over regionale samenwerkingsinitiatieven en betrek alle betrokkenen bij deze dialoog. Experimenteer, deel zowel goede als slechte praktijken, en leer van elkaar om effectieve samenwerkingsmodellen te ontwikkelen en valkuilen te vermijden. Verduidelijk daarbij ook de rol en focus van de andere  bovenbouworganisaties, zoals Faro, Cultuurconnect en VVSG.

Lees je graag het volledige onderzoeksrapport? Je kan het hier raadplegen.

Meer info? Mail naar benedikte.de.vos@cultuuroptil.be