Tekst / Filip De Rynck & Bart Caron

Filip De Rynck, emeritus hoogleraar bestuurskunde aan de UGent en Bart Caron, ere-Vlaams volksvertegenwoordiger, schreven deze beschouwing in opdracht van OP/TIL in 2021. Het is een visietekst, die een aanzet kan zijn voor een discussie rond intergemeentelijk samenwerken.

Situering

Het decreet bovenlokale cultuurwerking (opschrift: bovenlokaal cultuurdecreet, verder decreet) van 2018 biedt een kader voor bovenlokale cultuurprojecten, voor intergemeentelijke samenwerkingsvormen en voor een steunpunt. In deze discussienota kijken we naar deze ontluikende of doorgroeiende praktijken en leveren stof voor debat over en materiaal voor een  tussentijdse evaluatie van dit onderdeel van het cultuurbeleid. Het is stof voor evaluatie maar niet de evaluatie zelf: dat valt buiten het bestek van deze nota en opdracht. De focus in deze nota staat op de intergemeentelijke samenwerkingsvormen. We plaatsen deze bestuursvorm in de ruimere bestuurlijke context van Vlaanderen en hebben oog voor de rol die de Vlaamse overheid in deze bestuurlijke constructie speelt. We wegen het potentieel en de zwakke punten van deze bestuursvorm die gebaseerd is op vrijwilligheid. We raken in de nota discussies aan over cultuur, cultuurwerking en cultuurbeleid maar de nota gaat niet diep in op inhoudelijke discussies over deze vormen van cultuurwerking.  

Het decreet heeft een voorgeschiedenis: het decreet lokaal cultuurbeleid (2001) dat ruimte bood voor intergemeentelijke samenwerking; de ongeoormerkte integratie van de culturele middelen in het Gemeentefonds (2016); de overdracht van de provinciale taken mbt cultuur naar hetzij de lokale besturen, hetzij de Vlaamse overheid (vanaf 2018). Met dit decreet wil de Vlaamse overheid het bovenlokale niveau mbt cultuur vorm geven, omwille van het belang voor de cultuurparticipatie en de innovatie in het culturele veld (zie Memorie). Het decreet maakt de keuze voor de ondersteuning van taken die aanvullend zijn voor het cultuurlandschap en die noch Vlaams, noch strikt lokaal zijn. Het zou dus niet mogen gaan over taken die prioritair door de lokale besturen (kunnen) worden opgenomen, wel over taken die vorm geven aan hiaten of uitdagingen binnen het cultuurbeleid vanuit een bovenlokaal perspectief. Het decreet wil een doorstart bieden aan het bestaande bovenlokale culturele werk, staat voor een netwerkbenadering met variatie en differentiatie naargelang de bovenlokale profielen. Het wil dit realiseren door projectsubsidies met een duurtijd van drie jaar, beoordeeld door een commissie met kennis van het bovenlokale niveau en van het cultuurbeleid; door het ondersteunen van intergemeentelijke samenwerkingsvormen (IGS); door het oprichten van een steunpunt en door vanuit de Vlaamse overheid prioriteiten aan te geven per subsidieperiode. Voor de eerste periode zijn de prioriteiten: (1) de maximale cultuurparticipatie; (2) de samenwerking of netwerking en (3) het ondersteunen van jong talent. 

Voor de eerste beleidsperiode zou de Vlaamse regering de beleidsprioriteiten bekend maken voor 1 januari 2019 (art 58) maar dat is niet gebeurd. Pas op 26 juni 2020 keurde de Vlaamse regering deze beleidsprioriteiten goed maar toen waren de IGS al erkend en gestart. Tegen 1 oktober 2024 moeten de IGS hun nieuwe beleidsplannen indienen, zodat zij in principe bij de opmaak daarvan nog (even) met de lopende beleidsprioriteiten van deze periode rekening zouden moeten houden en zich moeten inschakelen in de beleidsprioriteiten voor de volgende beleidsperiode (vanaf 2025). De verhouding tussen IGS en de beleidsprioriteiten lokte kritiek uit, onder andere vanwege de Strategische adviesraad (SARC). We komen daar op het einde van deze nota nog op terug. 

Het decreet biedt de ruimte tot overname van bestaande intergemeentelijke samenwerkingsvormen die eertijds tot stand kwamen in het kader van het decreet lokaal cultuurbeleid en die tot doel hadden ‘afstemming van het regionale aanbod en collectieve marketing’. 12 van de 19 erkende IGS komen uit die periode. De opdracht van de IGS werd in dit  decreet anders ingevuld: ze moeten optreden als facilitator en makelaar (netwerker of regisseur) van bovenlokaal cultuurwerk in een door lokale besturen vrijwillig georganiseerd samenwerkingsverband. De Vlaamse overheid en de groep lokale besturen financieren deze werkingen minimaal in gelijke mate, met een maximum van 100.000 euro per IGS vanwege de Vlaamse overheid. De ondersteuning loopt over een beleidsperiode van zes jaar. Ook voor de IGS werkt de Vlaamse overheid met een commissie met leden die ervaring hebben met aspecten van het cultuurbeleid of die zetelen omwille van hun totaalvisie op het bovenlokale veld. De samenwerkingsvormen moeten de regisseursrol vervullen (art 39 en uitvoeringsbesluit); ze moeten een bovenlokale schaal, reikwijdte en relevantie hebben en ze moeten de sectorspecifieke grenzen overstijgen (art 43). Een IGS kan de werkingssubsidie niet cumuleren met een projectsubsidie (art 46). 

In het uitvoeringsbesluit van 26 oktober 2018 wordt de regisseursrol van de IGS (art 39 van het decreet) verder omschreven: (1) samenbrengen en verbinden van ‘alle culturele actoren, netwerken faciliteren en actief samenwerkingen bemiddelen’; (2) faciliteren en ondersteunen van bottom – up potentievolle praktijken en (3) verduurzamen en verspreiden van opkomende vernieuwende culturele praktijken en inzichten (art 37 van het uitvoeringsbesluit).

In het eerste deel van deze nota gaan we in op de centrale begrippen die onvermijdelijk opduiken bij elke discussie over bovenlokale werkingen. We omschrijven de begrippen niet alleen maar koppelen er meteen elementen van discussie aan vast, waar mogelijk toegepast op cultuurwerking. 

In het tweede deel gaan we dieper in op bovenlokale cultuurwerking in dit decreet ingebed in het geheel van het cultuurbeleid. We stellen in dat deel een aantal kritische vragen over de verhouding tussen de IGS, culturele actoren, culturele sectoren en de projecten in het kader van dit decreet. 

In het derde deel focussen we op de rol van de Vlaamse overheid in deze bestuurlijke constructie. De rol van de Vlaamse overheid als ‘meta governor’ van decentralisatiebewegingen is cruciaal, ook voor de effectiviteit van deze bestuursvormen.

In het vierde deel schetsen we de keuzeprocessen die te maken hebben met de beslissingen van lokale besturen om samen te werken. Dit deel gaat dieper in op de IGS als bestuursvorm en geeft zo de mogelijkheden maar ook de beperkingen aan.

In het laatste deel gaan we in op meer beleidsinhoudelijke problematieken die volgens ons meespelen in een evaluatie van dit decreet. 

1/ Lokaal, interlokaal, bovenlokaal, gebiedsgericht

Bij elke discussie over lokale of bovenlokale thema’s duiken onvermijdelijk vragen op over de betekenis van de basisconcepten. Vooral het begrip ‘bovenlokaal’ zorgt voor discussies. We lichten de concepten toe en koppelen er meteen thema’s aan vast die voor evaluatie nuttig kunnen zijn. We illustreren dat met thema’s uit de culturele sfeer. 

Lokaal

Het begrip lokaal in de administratiefrechtelijke betekenis heeft betrekking op het administratief gebied dat de bevoegdheid van een gemeentebestuur begrenst en dat de politiek – beheersmatige verantwoordelijkheid omschrijft voor lokale instellingen die onder de verantwoordelijkheid vallen van één lokaal bestuur (de bibliotheek, het cultureel centrum, het gemeenschapscentrum, het archief,…). Het politiek – administratief systeem van elk lokaal bestuur (college, burgemeester, gemeenteraad, ambtenaren, autonome bedrijven, vzw’s) denkt en handelt sterk vanuit lokale overwegingen in deze betekenis. 

Het begrip lokaal zoals bijvoorbeeld gebruikt in ‘lokale amateurkunstverenigingen’ heeft een andere betekenis: dat heeft betrekking op de locatie of vestigingsplaats van het bestuur van de vereniging maar zegt niets over het bereik, wervingsgebied of ‘catchment area’ van deze vereniging. Een ‘lokale’ amateurvereniging in de kunsten (toneel, muziek, dans,…) kan een breed publiek aanspreken vanuit een ruime regio. Hier krijgt het begrip lokaal ook een ruimere betekenis voor de lokale publieke instellingen: we kunnen zeggen dat een cultureel centrum ‘lokaal’ is in de politiek – administratieve betekenis van hierboven maar in het bereik of wervingsgebied mensen kan aantrekken van de ruime omgeving en dus vanuit gemeenten rond het lokaal bestuur waar het gevestigd is. Een cultuurcentrum zoals de Warande in Turnhout bijvoorbeeld heeft een heel ruim  bovenlokaal bereik maar dat is ook het geval voor sommige kleinere lokale culturele actoren in de  gemeenten rond Turnhout. Dat soort patronen leidt tot een bovenlokaal cultureel veld (zie Wayenberg en De Rynck ea, 2010) ⁽¹⁾. Dat komt hieronder nog aan bod. 

Sommige lokale culturele verenigingen hebben een beperkt lokaal bereik: ze bereiken mensen in de onmiddellijke buurt, wijk, deelgemeente of delen van de gemeente. Uit onderzoek over het middenveld in Vlaanderen weten we dat veel socio – culturele organisaties uit het middenveld een beperkt bereik hebben, vaak beperkt tot wijk, dorp of deelgemeente en zelfs relatief zelden met een bereik tot de hele administratieve gemeente (zie Oosterlynck, De Rynck ea, 2020) ⁽²⁾. Tot op zekere hoogte heeft dat te maken met de kunstmatige grenzen van gemeenten na de fusies van 1976, waarbij onder andere sommige kernen werden ingedeeld bij een administratieve gemeente waar ze niet op gericht zijn. Lokaal betekent dus in veel gevallen niet eens het gebied van de hele administratieve gemeente. 

Interlokaal 

Interlokaal of intergemeentelijk heeft betrekking op de samenwerking tussen lokale besturen op vrijwillige basis. Dat is de filosofie van het decreet IGS (2001), aangepast in 2017 als onderdeel nu van het decreet lokaal bestuur. Dit is de decretale uitwerking van het grondwettelijke principe dat gemeenten zich vrij en vrijwillig mogen verenigen. Voor samenwerkingsvormen binnen het gewest is de Vlaamse overheid exclusief bevoegd gemaakt om daarvoor het organisatorische kader te bepalen, via de decreten van 2001 en later dat van 2017. De vrijwillige samenwerking kenmerkt ook dit decreet voor bovenlokale cultuurwerking: dat verklaart de grillige kaart en de verschillende omvang in aantallen deelnemende  gemeenten in deze IGS.

De vrijwillige samenwerking voor cultuur staat natuurlijk niet alleen: al van oudsher (eind 19^e eeuw, eerste wettelijke regelingen in 1921) is vrijwillige intergemeentelijke samenwerking een beproefde bestuursvorm. Lokale besturen werken samen en brengen middelen bijeen om taken te laten uitvoeren die ze niet alleen aankunnen of die efficiënter worden als ze die met een groep gemeenten samen organiseren. Het hoofddoel daarbij is telkens het versterken van de dienstverlening aan de individuele gemeenten. De middelen worden dus gepoold (‘shared services’) en dat kan in verschillende varianten: door  mensen uit de individuele gemeenten samen te brengen om als pool te functioneren; door  mensen aan te werven die expliciet diensten verstrekken aan de lokale besturen (eventueel tegen betaling per prestatie). Het hoofddoel blijft dat de individuele gemeenten versterkt worden voor wat ze alleen niet (goed genoeg) zouden kunnen. Er ontstaat een sterke dienstverlenende relatie: alle vormen van interlokale samenwerking leveren diensten aan de gemeenten en worden daarop door die gemeenten ook kritisch beoordeeld. Er moet een ‘return on investment’ zijn: krijgen we als gemeente voldoende diensten vanuit de middelen die we daarvoor met anderen hebben samengebracht? De culturele samenwerkingsvormen voor erfgoed (zie hieronder) zijn daarvan voorbeelden: op ‘bovenlokaal’ niveau worden middelen en personeel samengebracht om het erfgoedbeleid van de individuele gemeenten te ondersteunen. We plaatsen ‘bovenlokaal’ tussen aanhalingstekens omdat de dominante focus van deze samenwerking lokaal is en omdat vanuit deze samenwerking niet noodzakelijk een bovenlokale dynamiek ontstaat. Het zou juister zijn om te spreken over een interlokaal niveau maar dat klinkt wat stroef.

Er zijn samenwerkingsvormen voor jeugd, sport, erfgoed, wonen, sociale economie of wijkwerking, streekontwikkeling, milieuzorg (afvalverwerking), energielevering. Er zijn samenwerkingsvormen op een heel grote (quasi Vlaamse) schaal en met een heel groot economisch gewicht (in de sfeer van energie); er zijn veel kleinschalige samenwerkingsvormen met een beperkt bereik, beperkte middelen en een beperkte focus, zoals deze voor cultuur, wonen, jeugd, erfgoed,… Het aantal kleinschalige samenwerkingsvormen is sedert een tiental jaren duidelijk toegenomen, mee door de stimulansen vanuit de Vlaamse overheid. 

We komen op een paradox: dit decreet plaatst de focus op het bovenlokale (zie hieronder) terwijl het wezen van de interlokale samenwerking gericht is op het versterken van het lokale door interlokale samenwerking. Het zou vanuit de natuur van deze bestuursvorm logischer zijn om na te gaan op welke manier meer taken en aspecten van het lokale cultuurbeleid efficiënter kunnen georganiseerd worden door middelen te poolen op het interlokale niveau. We denken bvb aan samenwerking voor de back office van culturele of gemeenschapscentra (informatica, technici, administratie, boekingspersoneel,…), zoals dat ook voor de bibliotheken zou kunnen gelden. Dat is waarvoor interlokale samenwerking bedacht is, al wordt het door de lokale besturen  nog veel te weinig daarvoor gebruikt. Over de keuzeprocessen die verklaren waarom dat soms wel maar ook vaak niet (genoeg) gebeurt, hebben we het in deel 4.

Er is permanente discussie over deze samenwerkingsvormen, vanuit democratisch oogpunt (wie beslist waarover en welke controle heeft de gemeenteraad?) maar ook vanuit efficiëntie – overwegingen waarbij het dan vooral gaat over de veelheid van samenwerkingsvormen, de overlap, de bestuurlijke overhead,… In 2011 leidde dat tot de discussie over ‘regionale verrommeling’ op basis van een typologie die door ons (vanuit de UGent) werd ontworpen. In 2020 kondigde Minister Somers een operatie aan onder de noemer ‘regiovorming’ die weer een sanering en bundeling van de samenwerkingsvormen in het vooruitzicht stelt. Gelijkaardige ambities in 2011 hadden maar een zeer beperkt effect. De Vlaamse overheid kan immers lokale besturen niet dwingen om samen te werken (zie hieronder voor nuance bij deze conclusie). Dat is ook in 2021 nog het geval. 

Op dit moment is het zo dat lokale besturen die betrokken zijn in de IGS voor bovenlokale cultuurwerking ook betrokken zijn in andere vrijwillige samenwerkingsvormen, soms met raakvlakken voor cultuur, maar georganiseerd op een andere schaal, met andere partners en met andere routines en tradities. De gelijkvormigheid of het gebrek daaraan in de samenwerkingspatronen verschilt sterk van gebied tot gebied. Soms valt dat redelijk samen, soms loopt dat sterk uiteen. We verwijzen hiervoor naar de inventarisatie die door IDEA Consult voor het steunpunt wordt opgemaakt. 

Het meest in het oog springend zijn de vrijwillige samenwerkingsvormen tussen lokale besturen die eerder al gevormd werden in het kader van het cultureelerfgoeddecreet en het decreet voor onroerend erfgoed:

• erfgoedcellen/erfgoedconvenants (dienstverlenende rol op regionaal niveau) in het decreet cultureel erfgoed; er zijn er 22 waarvan 19 bovenlokaal (3 grootstedelijk) werken; bedoeling is de ondersteuning van cultureelerfgoedwerkingen en –gemeenschappen, met betrekking tot de zorg voor en omgang met cultureel erfgoed;
• intergemeentelijke onroerenderfgoeddiensten (IOED) In de sector van het onroerend erfgoed; er zijn er 24 erkend. Minister Diependaele gaf onlangs aan eraan te denken de werkingssubsidies af te schaffen – er zou enkel een startsubsidie overblijven. Ze zijn actief rond o.a. inventarisatie , opstarten beschermingen, geven van adviezen over beschermd en niet beschermd erfgoed, opstellen van beheersplannen, uitbouw van een lokaal consultatienetwerk, sensibiliseringsacties enz.

Zoals eerder beschreven bedienen ook deze culturele samenwerkingsvormen niet allemaal dezelfde geografische gebieden en bereiken ze niet dezelfde gemeenten. Vaak  zijn het ook kleine tot heel kleine organisaties, in lijn met de andere kleinschalige samenwerkingsvormen. Ze zijn zeer afhankelijk van één of een paar medewerkers en (enkele) gemotiveerde schepenen. Dat is dus niet alleen zo voor cultuur, het kenmerkt al die kleinschalige vormen. 

We merken dat op meerdere plaatsen sprake is van integratie en koppeling tussen de al bestaande culturele samenwerkingsvormen en deze die ontstonden door dit decreet. Die bundeling lijkt alleen maar positief al moet nog worden bekeken of er dan echt van meer inhoudelijke integratie sprake is, zoals het decreet vooropstelde. De fysieke bundeling van de staf is dan vaak al een interessante aanzet. Men kan echter naast elkaar zitten en ook naast elkaar werken, ook nog in aparte besturen of commissies en vooral in het kader van eigen decreten die de werking en de mogelijke samenwerking sterk kunnen  determineren. Dat is dan nog beperkt tot de integratie in de culturele sfeer. 

Soms gaat de integratie nog verder en duiken er, althans theoretisch, nog meer mogelijke intersectorale koppelingen op. In Midwest bijvoorbeeld (regio Roeselare – Tielt) wordt de integratie van de verschillende culturele samenwerkingsvormen (met uiteenlopende aantallen participerende  gemeenten) opgenomen in een grotere dienstverlenende vereniging die op een aantal niet culturele domeinen actief is.  Zo ontstaat een koepelstructuur in de dienstverlenende vereniging waarin verschillende vormen van samenwerking met verschillende patronen van aantallen lokale besturen gekoppeld worden en vooral op één back  office kunnen steunen (voor administratief beheer, personeelsbeheer, boekhouding, informatica,…).  Die bundeling van capaciteit in de back office is alvast zeker een kerntaak waarvoor IGS altijd bedoeld is geweest. 

Bovenlokaal

Het begrip bovenlokaal houdt geen schaalbeperking in. Er zijn mensen in Vlaanderen die van New York hun culturele hot spot maken (en daar vooral graag mee uitpakken…). Dat is dan bovenlokaal op mondiaal niveau. Er kan samenwerking tot stand komen tussen culturele actoren van een paar  Vlaamse centrumsteden, zodat een netwerk ontstaat dat zich op de Vlaamse schaal ontwikkelt. Bovenlokaal laat zich dus niet vast omschrijven en het hoeft niet te gaan om aaneengesloten fysieke gebieden. Ook in het kader van dit decreet is het dus mogelijk dat bijvoorbeeld een aantal kleinere centrumsteden met gelijkaardige profielen elkaar vinden om een bovenlokale cultuurwerking te ontplooien rond bijvoorbeeld gemeenschappelijk erfgoed of een parcours van moderne kunst waarin ze elk een bepaald aspect voor hun rekening zouden nemen. Hun ambities zijn dan bovenlokaal.

Bovenlokaal krijgt een meer specifieke betekenis als het gaat over wel aaneengesloten gebieden van groepen van gemeenten. Het is de betekenis die in Vlaanderen meestal wordt gebruikt als het over ‘bovenlokaal’ gaat en het is ook in de praktijk min of meer de dominante filosofie geweest van groepen van gemeenten die op dit decreet hebben ingetekend, conform de geest van het decreet. In de teksten wordt immers naar bovenlokaal verwezen als ‘tussen lokaal en Vlaams’ en dit decreet is gekoppeld aan het terugtreden van de provinciebesturen die per definitie gebiedsgericht werkten. In sommige betekenissen is bovenlokaal dan synoniem voor streek, regio,… waarmee wordt gesuggereerd dat bovenlokale kenmerken van een gebied de lokale besturen binden, dat er sprake zou zijn van een zekere vorm van identiteit, niet zelden weerspiegeld in nog andere vormen van samenwerking op die schaal. Dat is echter niet overal het geval. Het is ook min of meer de betekenis die ‘bovenlokaal’ krijgt in de plannen van de Vlaamse regering mbt de regiovorming. Daar gaat het duidelijk over aaneengesloten ‘homogene’ gebieden. 

We gebruiken het begrip bovenlokaal in deze tekst verder in het verlengde van de feitelijke keuzes die lokale besturen gemaakt hebben in het kader van dit decreet en waarbij de werkingsgebieden fysiek aansluitend zijn. Het patroon van gebieden  dat daaruit komt, is echter zeer wisselend: soms sluit het aan bij een bepaalde historiek, identiteit en bestaande patronen (het zuiden van de Westhoek; regio Roeselare; Zuidwest; Waasland; Pajottenland – Zennevallei,…); soms zijn bepaalde geografische kenmerken mee bepalend als onderlegger voor een culturele werking (IJzervallei; Leie – Schelde; de Merode; Midden – Limburg; Druivenstreek,…). In al die gevallen wijst het begrip bovenlokaal op een ruimte die de gemeenten overstijgt, die niet louter de optelling is van administratieve gebieden van gemeenten. Het gaat om een ruimte boven de gemeenten, die door de Vlaamse overheid en groepen van gemeenten relevant genoeg geacht wordt om culturele werking te ontwikkelen. 

We verwijzen naar de inventarisatie die door IDEA Consult wordt gemaakt over andere samenwerkingsverbanden. Op een aantal beleidsdomeinen, die altijd raakpunten hebben met culturele werkingen, zien we in Vlaanderen een duidelijke bovenlokale dynamiek. De bovenlokale ruimte of ruimtes (het zijn immers niet altijd dezelfde gebieden) winnen de laatste jaren duidelijk aan belang als niveau of schaal voor beleidsvoering. 

Voor sommige problematieken zoals de zorg (zie de actieradius rond de regionale ziekenhuizen), voor het onderwijs (het wervingsgebied van het secundair onderwijs) of het wonen (zie de regionale woonmarkten) is per definitie sprake van bovenlokale kenmerken. Mensen bewegen zich hiervoor in bovenlokale ruimtes. Voor andere problematieken, zoals het waterbeheer (zie de waterbekkencomités) of waardevolle landschappen (zie de Regionale Landschappen), of toeristisch aantrekkelijke gebieden (zie de samenwerking tussen provincies en lokale besturen in toeristische zones), duwen bovenlokale kenmerken soms min of meer automatisch tot een bovenlokaal perspectief en beleidsvorming die bovenlokaal moet zijn om relevant te zijn. Waterbeleid zal niet de optelling zijn van wat individuele gemeenten doen, bijvoorbeeld. Toeristen denken niet in administratieve grenzen van gemeenten. Dat betekent niet dat werken op die bovenlokale schaal gemakkelijk gaat. Zeker waar de lokale besturen mee betrokken zijn, is de afweging tussen het lokaal en het bovenlokaal belang vaak bijzonder moeilijk en voorwerp van delicate evenwichtsoefeningen waarbij het lokale belang (op korte termijn) vaak voor gaat op het bovenlokale belang (op lange termijn). 

We merken dat sedert enkele jaren sommige delen van de Vlaamse overheid werk maken van het zogenaamde ‘gebiedsgericht’ beleid: dat is Vlaams beleid dat uitgerold wordt over verschillende bovenlokale gebieden. We denken in het bijzonder aan de eerstelijnszones en de regionale zorgzones (departement WVG) en aan de vervoerregio’s (departement MOW). In andere delen van de Vlaamse overheid wordt dat dan weer eerder afgebouwd (zie RESOC’s in het kader van het sociaal – economische beleid) of blijft het voorwerp van lastige discussie (zie voorstellen voor gebiedsgerichte ruimtelijke programma’s in het kader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen voor ruimtelijke ordening). Voor de zorgzones en voor vervoerregio’s spreken we in dat verband van interbestuurlijke vormen: ze passen immers in expliciet beleid van de Vlaamse overheid. Die  Vlaamse overheid is op verschillende manieren actief betrokken bij deze bovenlokale of gebiedsgerichte initiatieven en gaat daarin voor de invulling van haar eigen rol een heel stuk verder dan geldt voor het decreet bovenlokale cultuurwerking. We komen daarop terug.⁽³⁾

De inventarisatie van al deze bovenlokale vormen leidt tot een uiteenlopend patroon: in sommige gebieden vallen een aantal schalen voor samenwerking relatief goed samen; in andere zones van Vlaanderen is dat helemaal niet het geval. Voor de cultuurwerking brengt dat vragen mee: 

• is het gebied dat de gemeenten hebben gekozen relevant genoeg als bovenlokale ruimte? Het is immers niet omdat een groep gemeenten kiest om samen te werken, dat de bovenlokale ruimte die ze daardoor vormen, relevant is om culturele werkingen te ontwikkelen;
• hoe is de verhouding tussen werkingsgebieden van projecten en deze van IGS? Sluiten die op elkaar aan of helemaal niet? 
• hoe is de verhouding tussen de schaal van deze IGS en de schaal van andere samenwerkingsvormen (zie sport, jeugd, wonen,…) die eventueel relevant kunnen zijn voor intersectorale koppelingen? 

We gaven het hierboven al even aan: interlokale samenwerking kan bovenlokale effecten hebben maar dat is niet automatisch zo. Stel dat enkele lokale besturen ervoor kiezen om voldoende middelen samen te brengen voor een archiefmedewerker of voor erfgoed, dan ondersteunt die medewerker de individuele gemeenten. Dat is de zogenaamde 1 op 1 constructie die we hierboven als kerntaak van interlokale samenwerking beschreven: lokale besturen brengen middelen samen om daar als individuele gemeente beter door te worden. Het zou kunnen, maar dit is niet automatisch zo, dat zich op die manier een bovenlokale werking ontwikkelt: in de schoot van de intergemeentelijke samenwerking komen bijvoorbeeld vormen van afstemming tot stand van het cultuuraanbod, of er ontwikkelt zich een erfgoedwerking over de grenzen van gemeenten heen rond bepaalde specifieke bovenlokale kenmerken of infrastructuur met een bovenlokaal bereik. Zo kunnen bibliotheken samenwerken om zich te laten ondersteunen voor functies die ze alleen niet aankunnen (de 1/1 constructie), maar het zou kunnen dat zich daardoor geleidelijk een werking ontwikkelt die leidt tot afspraken tussen bibliotheken vanuit hun specialisatie. Dat gebeurt dan duidelijk vanuit een bovenlokaal perspectief. Die doorgroei naar het bovenlokale vanuit de versterking van het lokale en de interlokale samenwerking lijkt evenwel niet het perspectief van dit decreet te zijn, dat meteen expliciet mikt op het bovenlokale veld. 

In de bovenlokale sfeer zitten nog varianten: van lichte vormen van coördinatie en afstemming (bijvoorbeeld: afstemming van het cultuuraanbod om overlap in de programmatie te vermijden) tot projecten of programma’s die vanuit een bovenlokaal gebiedsbeeld worden opgezet. Lokale besturen maken daarbij kosten / baten afwegingen die de reikwijdte van dergelijke projecten of programma’s zullen bepalen. Een gezamenlijke campagne rond erfgoed of rond bibliotheken brengt dan bijvoorbeeld minder kosten mee dan het realiseren van afstemming tussen alle bibliotheken van een gebied (zie hieronder). Dat laatste grijpt sterker in de autonome besluitvorming van de lokale besturen in en zal daarom vaak zeer moeizaam of  niet tot stand komen. 

2/ Bovenlokaal cultuurbeleid

Publieke en private culturele actoren hebben in de praktijk (soms) een bovenlokaal bereik, zij het uiteenlopend en met grote variaties in de omvang van dat bereik, in soorten bereikt publiek,… Heel wat culturele actoren zoals musea, kunstenorganisaties, Vlaamse culturele instellingen, sociaal – artistieke werkingen, archieven, bibliotheken, culturele centra, Vormingplussen, socio – culturele verenigingen en bewegingen, erfgoedorganisaties, jeugdhuizen,…  vormen een bovenlokale ruimte waarin culturele dynamieken zichtbaar zijn. De bovenlokale ruimte is op cultureel vlak dus zeker niet leeg. Of ze qua schaal overeenstemt met de IGS en met andere samenwerkingsverbanden is een problematiek die we in het vorige punt hebben behandeld. 

De keuzes die al deze organisaties maken vormen samen een impliciete beleidsruimte: door wat ze (mogen) doen of niet (mogen) doen heeft dat impact. Een deel van deze organisaties werkt binnen andere culturele sectordecreten (kunstendecreet, circusdecreet, erfgoeddecreet, sociaal – cultureel volwassenwerk, kunstonderwijs,…). De keuzes in deze decreten sturen het gedrag van deze actoren. Dat bedoelen we met  ‘impliciet bovenlokaal beleid’. De Vlaamse overheid wil via dit decreet wel  naar meer integraliteit maar sectoraliseert zelf het cultureel werk in de bovenlokale ruimte via deeldecreten. Daar raakt dit decreet niet aan en dat beperkt dus de impact op de bovenlokale ruimte. 

Een deel van deze culturele actoren valt onder de politieke verantwoordelijkheid van de lokale besturen, die niet van nature of automatisch bovenlokaal denken en handelen, ook al kunnen een deel van hun culturele actoren een bovenlokaal bereik hebben. Het interlokaal samenwerken voor het eigen belang is de prioriteit en de bovenlokale dynamiek die daaruit eventueel kan ontstaan, is eerder uitzonderlijk en vergt bijzondere inspanningen, capaciteit, competenties en leiderschap. Het lijkt contradictorisch: de actoren die al het meest bovenlokaal werken zitten niet aan het roer voor dit decreet dat nu vooral steunt op de lokale besturen, die van nature het minst gericht zijn op de bovenlokale ruimte. Het decreet steunt op de bestuursvorm van de vrijwillige interlokale samenwerking die van nature op het interlokale gericht is, maar dat lijkt dan weer niet de focus te zijn van dit decreet. 

De decretale bepalingen (voor projectverenigingen en voor dienstverlenende verenigingen) maken het bovendien onmogelijk om de beide actoren op bestuursniveau samen te brengen, al kan dat natuurlijk in de concrete operationele werking zeker wel het geval zijn. De conclusie zou kunnen zijn dat de Vlaamse overheid een onnatuurlijke verantwoordelijkheid legt bij of onrealistische verwachtingen formuleert ten aanzien van  de lokale besturen en dat ze meer innovatieve publiek – private bestuursvormen niet mogelijk heeft gemaakt met een wellicht meer spontane bovenlokale gerichtheid. We komen daarop terug. 

Via het decreet zocht de Vlaamse overheid enerzijds oplossingen voor bovenlokale werkingen en organisaties die door het verdwijnen van de provinciale culturele middelen hun subsidies verliezen, en anderzijds probeert men een regisseursrol toe te kennen aan een IGS dat van nature niet bovenlokaal gericht is. De institutionele keuzes (aparte projectsubsidies; aparte IGS; aparte sectorale decreten) maken het creëren van duurzame coalities tussen burgerinitiatief, particuliere (gesubsidieerde) instellingen/deelsectoren en lokale overheden niet vanzelfsprekend (uitzonderingen niet te na gesproken). Vandaag zijn er tal van werkingen van deze verschillende initiatiefnemers die bijna steeds naast elkaar werken. Dat wordt mee veroorzaakt en bestendigd door de verkokerde aanpak van de Vlaamse overheid: elke deelsector heeft eigen regels, waaraan moet voldaan worden. Samenwerking wordt eerder ontmoedigd dan gestimuleerd. Al deze beperkingen relativeren sterk de mogelijke reikwijdte van de ‘regie’ door lokale besturen. De regie behelst daardoor en op dit moment vooral beperkte en bescheiden aanvullingen op wat er in het veld al bestaat aan bovenlokale initiatieven. Dat zijn zaken als het uitrollen van de Uitpas, een beperkte vorm van afstemming van het aanbod, het inspelen op landelijke initiatieven (Open Monumentendag, Erfgoeddag…), een efficiëntere cultuurcommunicatie, soms het opstarten en coachen van nieuwe te verzelfstandigen initiatieven. De private non-profitactoren worden, vooral door het feit dat ze in hoofdzaak van de Vlaamse overheid afhankelijk zijn (cf. de drie grote sectordecreten), daar slechts met mondjesmaat in betrokken. In de praktijk lijkt de regie door al deze factoren voornamelijk beperkt te worden tot semi-verzelfstandigde gemeentelijke actoren zoals cultuurcentra of bibliotheken.  De regie gaat dus over een (zeer) beperkt deel van het bovenlokale cultuurveld. 

De regie heeft evenmin betrekking op de ingediende projecten.  De projecten waren  niet de focus van deze nota maar de relatie tussen projecten en IGS is natuurlijk wel een deel van de problematiek en van de evaluatie. Een snelle screening van de goedgekeurde projecten in het kader van dit decreet toont dat sommige aanvragers die gebruiken als een reservelijn omdat ze geen plaats kregen in de grote sectordecreten. Voor anderen is het een terugvalpositie na het wegvallen van de provinciale steun. Sommige aanvragers krijgen wel al via andere decreten ondersteuning. Andere projecten zijn origineel en vernieuwend en staan los van de sectordecreten. Ze hebben bijna nooit een verband met de IGS of met lokale culturele dienstverlening, al zijn informele relaties zeker in de praktijk mogelijk. Hoofdzakelijk vzw’s dienden projecten in, soms gebeurt dat door lokale besturen of door cultuurcentra, maar zonder expliciet verband met een IGS, voor zover er een IGS in de regio van de indieners actief is. IGS mogen geen projecten indienen en hun regierol raakt de projecten niet. We komen in het laatste deel op deze projecten terug. 

3/ Vrijwillige intergemeentelijke samenwerking en de rollen van de Vlaamse overheid

Vrijwillige interlokale of intergemeentelijke samenwerking is een bestuursvorm met specifieke kenmerken en dynamieken die doorwerken op de reikwijdte en de ambities. De verwachtingen ten aanzien van deze bestuursvorm moeten realistisch ingebed worden in deze kenmerken. Deze institutionele keuzes determineren de inhoudelijke ambities. Lokale besturen kiezen in deze vorm altijd vrij of ze willen samenwerken, met wie ze willen samenwerken, waarvoor ze willen samenwerken en hoeveel middelen ze daarvoor over hebben. Initiatiefnemers hangen dus volledig af van deze keuzes bij de lokale besturen. Ligt of lag het initiatief bij een provinciebestuur of bij de Vlaamse overheid die dan aan lokale besturen vragen om aan provinciaal of Vlaams initiatief mee te werken, dan spreken we over een andere constructie die de kosten/baten afwegingen bij lokale besturen kan veranderen (zie hieronder).  

Vrijwillige intergemeentelijke samenwerking speelt zich af in de sfeer van de taken die tot de autonome sfeer van de lokale besturen worden gerekend. Daarvoor kunnen en moeten zij terugvallen op een aantal organisatievormen die in het decreet lokaal bestuur zijn opgenomen.  Dat gaat van vrijwillige overeenkomsten zonder bestuursvorm (zie bijvoorbeeld de overeenkomsten over de bijdragen voor het deeltijds kunstonderwijs tussen gemeenten) tot de bestuursvormen die daarvoor in het decreet lokaal bestuur zijn voorzien. De projectvereniging, de dienstverlenende en de opdrachthoudende verenigingen zijn de vormen met rechtspersoonlijkheid, waarbij de samenwerkingsvorm dus zelfstandig  geldige juridische beslissingen kan nemen, binnen de haar toevertrouwde taken en onder controle van de lokale besturen. Dat geldt bijvoorbeeld  voor het aanwerven van personeel, aankopen van een gebouw,… Die rechtspersoonlijkheid is een voorwaarde binnen dit decreet (art 39, punt 4 van het uitvoeringsbesluit). 

Het decreet bovenlokaal cultuurbeleid volgt nu de samenwerkingsvormen zoals bepaald in het decreet lokaal bestuur. In het verleden is er  heel wat discussie geweest of private organisaties in het bestuur van een IGS mochten zetelen. Dat kon vroeger wel, dan vanaf het decreet van 2001 niet meer en in 2017 is dat door een wijziging van het decreet  aangepast waardoor alleen in specifieke vormen van opdrachthoudende IGS (water en energie) private organisaties weer wel in het bestuur mogen treden. De Vlaamse overheid treedt hier op als een belangrijke en invloedrijke ‘meta governor’: zij bepaalt het kader voor samenwerkingsvormen, zonder inhoudelijk tussen te komen in de keuzes van de lokale besturen maar wel met indirecte sturingsinvloed. De Vlaamse overheid zou in dit decreet ook kunnen bepalen dat private actoren in het bestuur mogen deelnemen: dat zou dan een decretaal mogelijk gemaakte uitzondering zijn op de algemene regel die nu in het decreet lokaal bestuur is vervat. Dat opent een interessant debat dat we hierboven al situeerden: zou het potentieel van de samenwerking anders zijn, mochten private culturele actoren mee deel kunnen zijn van het bestuur van een culturele IGS? Dat zou bijvoorbeeld kunnen door een paritair bestuur samen te stellen van lokale besturen en culturele actoren. Hoe dan ook, dit illustreert hoe  invloedrijk de keuzes van de Vlaamse ‘meta governor’ zijn. Soms gebruikt de decreetgever bepaalde vertrouwde bestuursvormen zonder alternatieven goed af te wegen. De rol van de ‘meta governor’ wordt dan eerder routineus ingevuld terwijl daarmee zelf beleidskeuzes gepaard gaan. De impact van deze keuzes op het veld en op de beleidsdoelstellingen kan groot zijn. 

De Vlaamse overheid kan in die ‘meta governor’ rol verder gaan: ze kan bijvoorbeeld  zoals nu voor bovenlokale cultuur subsidies voorzien voor samenwerking voor die autonome lokale taken en ze kan die subsidies aan bepaalde voorwaarden verbinden. De Vlaamse overheid respecteert dan de lokale besturen in hun autonomie (ze zijn immers nooit verplicht samen te werken of in te tekenen op die voorwaarden) maar dergelijke interventies hebben zeker altijd invloed op de keuzes van gemeenten, zoals dat ook het geval is bij de IGS voor bovenlokale cultuurwerking. Zonder die incentives zouden er minder IGS ontstaan. Die incentives van de Vlaamse overheid kunnen tijdelijk zijn, of permanent, degressief of progressief, aan criteria gebonden of niet,… De Vlaamse overheid heeft een zeer ruim palet incentives ter beschikking die altijd invloed hebben op de keuzes die gemeentebesturen maken. Ook vormen van monitoring, indicatoren, ondersteuningsmodules,… kunnen tot die incentives worden gerekend. We verwijzen bijvoorbeeld naar de figuur van de Vlaamse Bouwmeester die onmiskenbaar een belangrijke impact heeft op de kwaliteit van publieke infrastructuur – en bouwprojecten. Dat is door de Vlaamse overheid mogelijk gemaakt. De Bouwmeester legt niets op, maar inspireert wel en bouwt netwerken van kwaliteit uit. Dergelijke soorten van interventies wijzen op de grote variatie van mogelijke rollen die de Vlaamse overheid kan spelen. 

Het is duidelijk dat dit decreet zich in deze fase in een zone van experimenteren bevindt en dat lijkt een verdedigbare keuze. De Vlaamse overheid bepaalt dan wel drie prioriteiten (die formeel nu niet gelden voor de IGS) maar die prioriteiten zijn zeer open geïnterpreteerd en maken veel mogelijk. Ook dat lijkt een verdedigbare keuze in deze fase. In een doorgedreven evaluatie zal de vraag echter onvermijdelijk zijn hoe de Vlaamse overheid haar eigen rol ziet ten aanzien van dat bovenlokale veld, via dit decreet maar ook via andere cultuurdecreten. Welke rollen als ‘meta governor’ zijn in een volgende fase wenselijk als men de bovenlokale ruimte sterker cultureel wil opladen: 

• blijft het bij algemene prioriteiten en subsidies; 
• welke vormen of voorwaarden worden aan die incentives gekoppeld en hoe verhouden Vlaamse criteria zich tot bovenlokale dynamiek; 
• hertekent men het bestuurlijke kader om meer innovatie mogelijk te maken; 
• maakt men ‘horizontale’ openingen in sectordecreten zodat bovenlokale samenwerking meer wordt gewaardeerd. Komen er koppelingen met projectsubsidies;
• treedt men sterker sensibiliserend op à la de figuur van de Vlaamse Bouwmeester; 
• treedt men sterker regulerend op als actieve actor op het terrein, zoals dat het geval is in de vervoerregio’s, die over heel Vlaanderen zijn georganiseerd? 

We geven voor de volledigheid van de analyse van de ‘meta governor’ rollen van de Vlaamse overheid nog even aan dat de Vlaamse overheid te allen tijde per decreet kan bepalen dat bepaalde materies niet langer tot de autonome bevoegdheidssfeer van lokale besturen behoren maar dat ze worden gecentraliseerd. In het verleden heeft de Vlaamse overheid dat  toegepast voor de waterzuivering, voor het openbaar vervoer,… Eens die taken via een decreet zijn gecentraliseerd, kan de Vlaamse overheid zelf kiezen op welke manier ze dat bestuurlijk vorm geeft: ze kan dat zelf doen met eigen diensten; ze kan dat ook doen door groepen van gemeenten af te bakenen en die verplichte opdrachten te geven of te bepalen dat dit samen met de Vlaamse overheid vorm zal krijgen. Dat is nu het geval voor de vervoerregio’s (basisbereikbaarheid op bovenlokaal niveau); voor de regionale zorgzones (regionale zorgpatronen). Dan zitten we in de bestuurlijke constructie van het ‘medebewind’, die niets meer te maken heeft met de vrijwillige samenwerking voor autonome gemeentelijke taken. 

Op een (nu wel zeer) hypothetische manier toegepast op de culturele materies: de Vlaamse overheid zou kunnen decreteren dat de archieven of de bibliotheken gecentraliseerd worden en onder Vlaams beheer vallen. Ze zou dan zelf vrij kunnen bepalen dat er één archiefnetwerk en één bibliotheeknetwerk onder gezamenlijk beheer komt per gebied in Vlaanderen, met één bestuur dat zelf bepaalt in welke gemeenten of deelgemeenten er filialen komen. Ze zou dat zelf kunnen beheren, met Vlaamse ambtenaren, of ze kan  groepen van gemeenten met die opdracht belasten. Die hebben daarin dan niet te kiezen. Dat valt onder de juridische constructie van het medebewind, zoals lokale besturen dat trouwens op heel veel domeinen uitoefenen (zie bijvoorbeeld ook politiezones en hulpverleningszones, binnen de federale bevoegdheden). In een dergelijke constructie van medebewind kan de Vlaamse overheid zelf bepalen wat er bovenlokaal zou moeten; in een constructie van vrijwillige samenwerking moet ze daarvoor rekenen op de spontane dynamiek bij de lokale besturen. 

Deze discussie tussen decentralisatie, gestuurde decentralisatie, centralisatie in varianten van interbestuurlijke verhoudingen is nooit definitief ‘beslist’ maar evolueert in de tijd naargelang dominante tijdsgebonden opvattingen en (ideologische) beleidskeuzes. 

Neem het voorbeeld van de bibliotheken: dat evolueerde van een sterk centraal aangestuurd beleid met de lokale besturen in een positie van medebewind (elke gemeente moest een bib hebben; er was een strak aangestuurd werkingskader; er waren opgelegde diplomavereisten voor bibliothecaris,…) naar een sterk decentraal beleid waarbij de bib nu volledig in de sfeer van de autonome gemeentelijke taken zit, met alle discussies, verwachtingen en angsten die daarbij horen. Hier ging de evolutie van medebewind naar autonomie. Zo variëren de verhoudingen tussen centraal en decentraal op tal van domeinen nagenoeg constant en in verschillende richtingen. 

Op meerdere beleidsterreinen heeft de Vlaamse overheid in het afgelopen decennium taken gedecentraliseerd naar de lokale besturen: bijvoorbeeld inzake wonen, ruimtelijke ordening, onderwijs, sociaal economisch beleid en sociale economie, kinderopvang en dus ook inzake cultuur en ruimer de hele vrijetijdssfeer, door onder andere de integratie van eertijds geoormerkte middelen voor een heel aantal sectoren, vooral in de vrijetijdssfeer, naar het Gemeentefonds. Telkens is de daarmee samenhangende vraag welk rollen van ‘meta governor’ de Vlaamse overheid al dan niet in deze operaties opneemt en welk effect die keuzes hebben op het keuzegedrag van lokale besturen. 

De decentralisatie op al deze domeinen is de basistrend van de laatste jaren. Ze stelt de bestuurskracht van de lokale besturen aan de orde: kunnen de lokale besturen al deze gedecentraliseerde opdrachten aan of met welke kwaliteit kunnen ze dat aan, ook inzake capaciteit en competenties van mensen, zowel ambtelijk als politiek? Het algemene aanvoelen is dat de bestuurskracht van veel lokale besturen door deze operaties zwaar onder druk is gekomen en dat in veel kleinere gemeenten niet meer de capaciteit noch de competenties aanwezig zijn om deze gedecentraliseerde opdrachten goed aan te kunnen. Het is onder andere deze evolutie die de druk verklaart naar meer samenwerking maar die evenzeer zorgt voor een fundamenteel debat over fusies en schaalvergroting van gemeenten, deels als een alternatief voor de toename van samenwerkingsvormen. De huidige Vlaamse regering heeft daarvoor nieuwe stimulansen voorzien en gaat ervan uit dat er ook in deze legislatuur een aantal fusies zullen volgen. Het debat daarover is vooral achter de schermen in veel regio’s van Vlaanderen zeker bezig. 

Dit debat staat niet los van de samenwerking inzake bovenlokale cultuur. Samenwerking dient om de bestuurskracht van lokale besturen te versterken: wat ze samen doen, versterkt hen individueel. Zo eenvoudig is het echter niet. Het kan contradictorisch klinken maar om samen te kunnen werken is ook al bestuurskracht nodig. In het andere geval ontstaat een onevenwicht: de bestuurskracht zit dan bij het samenwerkingsverband dat de lokale besturen op sleeptouw neemt. Vroeg of laat leidt dat tot conflicten. Bovendien is het belangrijk dat de mensen die namens de lokale besturen in het samenwerkingsverband zelf zitten, ook competent zijn en goed kunnen terugkoppelen van en naar hun lokaal bestuur. Sterk samenwerken vergt sterke lokale besturen, is de slogan. Daarnaast spelen ook elementen van overhead mee. Er zijn kritische grenzen aan de performantie van de samenwerking: het aantal samenwerkende gemeenten mag niet te groot zijn, anders dreigt de overhead om de samenwerking werkbaar te houden, te kostelijk te worden. Teveel gemeenten moeten overtuigd worden, moeten meebeslissen, moeten in het bestuur kunnen zetelen,… Het debat over samenwerking en fusie is aan de orde in Vlaanderen en raakt dus ook de samenwerking voor bovenlokale cultuur.  

4/ IGS: kosten en baten van lokale besturen

Samenwerking tussen gemeenten is het resultaat van een keuzeproces dat op verschillende niveaus tot stand komt en waarbij verschillende factoren een rol spelen. Er zit een ‘systeem’ achter en een  evaluatie van het decreet kan gebaat zijn bij een goed begrip van dat systeem. 

Elke bestuurder in elke gemeente maakt een balans van kosten en baten verbonden aan samenwerking. Kosten zijn dan: het opgeven van een stuk autonomie, deelnemen aan overleg, tot afspraken moeten komen, compromissen maken, financiële bijdragen,… Baten zijn wat de gemeente daarvoor terugkrijgt in de vorm van ondersteuning, meerwaarde of nuttigheid voor burgers, capaciteit en competenties, bezoekers, naambekendheid,… In elke gemeente komt een afwegingsproces tot stand gesteund op een inschatting van de balans tussen kosten en baten op de korte termijn en op de lange termijn: wat halen we op korte termijn binnen aan voordelen en kosten, welke voordelen en kosten zien we op de lange termijn? Soms zijn bestuurders bereid om op korte termijn (meer) kosten te maken om (meer) baten te zien op de langere termijn, soms bekijken ze de beide op de korte termijn. 

Die afwegingen tussen kosten en baten, korte en lange termijn, doen zich zowel voor op ambtelijk niveau als op politiek niveau en voor cultuur betekent dat ook bij de professionelen in de relatief verzelfstandigde lokale instellingen met een eigen infrastructuur en vaak met een eigen leven en dynamiek (de bibliotheek, het cultureel centrum, musea, het archief,…). Die balans ligt in elke gemeente verschillend en hangt af van interne relatiepatronen, coalities, relaties tussen politici en ambtenaren, graad van professionalisering, graad van autonomie van ambtenaren… Dat is een belangrijk onderdeel van de discussie: deze balans is dus ook deel van de afwegingen die ambtenaren maken en waardoor ze het keuzegedrag van politici beïnvloeden (en omgekeerd). Het is daarom zeker verkeerd alleen te focussen op de rol van politici: ambtenaren en culturele professionelen ontwikkelen ook weerstand tegen het opgeven van een deel autonomie maar ze gebruiken evenzeer hun kwaliteiten om op samenwerking aan te dringen en die inhoudelijk vorm te geven en hun politici te overtuigen (of omgekeerd). Vaak zijn lokale bestuurders liever meer autonoom voor weinig dan minder autonoom voor veel. En vaak domineren overwegingen op korte termijn, ook dus bij culturele professionelen. 

Vanzelfsprekend spelen in dit keuzeproces tradities een rol en bestaande relatiepatronen tussen lokale besturen: soms is er al sprake van vrij veel samenwerking op andere domeinen (bijvoorbeeld  voor erfgoed) en is er vertrouwen, soms is die traditie van samenwerking er helemaal niet of is het vertrouwen weg als gevolg van slecht gelopen of slecht lopende samenwerking. Politieke verschillen of persoonlijke relaties kunnen een rol spelen, gelijkgezindheid, aversies of sentimenten, ook tussen professionelen, bijvoorbeeld  tussen bibliothecarissen, of tussen directeurs van culturele centra,… Samenwerking is niet alleen een zaak van afwegingen en ratio.

Belangrijk is dat samenwerking altijd zelf ook een deel compromisvorming inhoudt. Men wil samenwerken, onder deze of gene voorwaarden en tussen die verschillende wensen van lokale besturen moet een evenwicht worden gevonden. Dat kan tot compromissen leiden of tot grenzen in de samenwerking die de opportuniteit of de meerwaarde van de samenwerking zelf in vraag stellen. Er kan dusdanig veel compromis zijn dat er geen slagkracht meer is. 

Soms is samenwerking noodzakelijk omdat individuele gemeenten taken objectief niet aan kunnen: zie bijvoorbeeld  voor huisvuilverwerking, voor crematoria, voor grote fysieke projecten, voor grote woonprojecten, voor wegeninfrastructuur,… Op het vlak van cultuur is die objectieve afhankelijkheid niet aan de orde, tenzij misschien voor materies zoals archief waarvoor vrij snel duidelijk is dat niet elke (kleine) gemeente dat afzonderlijk aan kan. Hier ook weer speelt de rol van de Vlaamse ‘meta governor’. Als bijvoorbeeld het archiefbeheer aan bepaalde verplichte decretale voorwaarden wordt gekoppeld, verandert dat het keuzeproces van lokale besturen. 

Een laatste niveau is de samenwerking zelf en de dynamiek die zich dan tussen de sleutelpersonen in het bestuur van die samenwerking en in interactie met de staf, ontwikkelt. De capaciteit en competenties van de staf spelen hier zeker een belangrijke rol. Het kan, maar is geen automatisme, dat die relaties dermate goed zijn dat zich geleidelijk in die samenwerking een eigen dynamiek ontwikkelt die steeds meer bovenlokaal wordt. Het kan evengoed dat elke gemeente angstvallig naar de eigen return blijft kijken en dat de relaties tussen sleutelpersonen slecht zijn of geen verdere evolutie mogelijk maken. Bovendien kan een samenwerkingsvorm zelf ook slecht beheerd of bestuurd worden waardoor die niet aan de verwachtingen voldoet. Dat kan de beeldvorming over samenwerkingsvormen bij lokale besturen sterk bepalen, ook al gaat dat over samenwerking die niets met cultuur te maken heeft (het gaat immers altijd wel over dezelfde lokale besturen). 

Door zo te kijken zien we dat samenwerking het resultaat en het gevolg is van een complex spel van persoonlijke relaties, organisatorische kenmerken, dynamieken tussen mensen, tussen het lokale en op het interlokale niveau in de schoot van de besturen van de samenwerkingsvormen. 

Ervaring en onderzoek leert dat we zeer realistisch moeten zijn over de verwachtingen tav de vrijwillige samenwerking. De absolute prioriteit voor lokale besturen is het eigen gebied en de eigen doelen op korte termijn. Op domeinen waar de overtuiging tot samenwerking niet voortvloeit uit objectieve afhankelijkheid maar moet komen van inhoudelijke visies, zoals bij uitstek het geval is inzake cultuur, is het goed om niet teveel te verwachten. De focus van lokale besturen is niet bovenlokaal, maar lokaal. Er zijn nauwelijks objectief dwingende redenen om voor cultuur samen te werken. Daar zijn zeker goede inhoudelijke argumenten voor, zowel inzake efficiëntie, effectiviteit, slagkracht, bereik, publieksparticipatie en -uitwisseling, afstemming van het aanbod, complementaire collectievorming in bibliotheken, innovatie mogelijk maken,… maar die bovenlokale motieven spreken niet uit zichzelf, zoals dat voor mobiliteit, waterbeheer, zorg,… eerder wel het geval is (maar daarom nog niet noodzakelijk gemakkelijk is). Lokale besturen moeten met goede inhoudelijke argumenten overtuigd zijn of worden en die hangen samen met de visies van sleutelpersonen en de mate waarin ze overtuigd kunnen worden door wervende gebiedsbeelden die  de meerwaarde van bovenlokale cultuurwerking aantonen. 

Als de visie op cultuur in de eigen gemeente al beperkt is, dan zal die zeker niet veel ruimte bieden voor allerlei innovatie op bovenlokaal niveau. Lokale bestuurders (politici en ambtenaren) zullen  weinig kosten willen maken en de baten of de directe nuttigheid zijn snel meegenomen: culturele projecten zitten dan vooral in de sfeer van animatie, marketing, recreatie, toerisme. Projecten die minder directe zichtbare voordelen bieden voor lokale besturen of structurele vormen van bovenlokale werking met een onzekere ‘opbrengst’ op de lange termijn, komen dan maar zeer moeizaam tot stand. 

In de beste gevallen ontstaat wel een interactie en een eigen dynamiek in de schoot van de samenwerkingsvorm: sleutelpersonen vinden elkaar en nemen de lokale besturen op sleeptouw. Ze vormen een coalitie waarmee ze bestuurders in de eigen gemeente overtuigen. Er kan een dynamiek ontstaan tussen staf en bestuur van het samenwerkingsverband waarbij de loyauteit naar het samenwerkingsverband de bovenhand neemt. Dat kan tot innovatie leiden die verder gaat dan wat de afzonderlijke gemeenten zouden willen doen. Er ontstaat een eigen sfeer van beleid die ook interessante effecten kan hebben op de lokale besturen. Soms merken we dat politici of professionelen in de cultuursector via de dynamiek van de samenwerking zaken proberen te realiseren die ze in de eigen gemeente op eigen houtje niet gedaan krijgen.  IGS maakt soms deel uit van een strategisch spel dat op meerdere niveaus wordt gespeeld. 

5/ Tussentijdse vaststellingen als aanzet tot evaluatie

In de voorgaande delen hebben we de context, het institutionele kader en het keuzeproces geschetst dat speelt bij interlokale samenwerking. Dit kan wellicht helpen om de verwachtingen in en effecten van intergemeentelijke samenwerking voor bovenlokale cultuurwerking correct te kunnen inschatten. Het biedt een onderlegger voor het evaluatiekader. In dit laatste onderdeel brengen we een aantal elementen samen die al meer beleidsinhoudelijk zijn en die bij een meer operationele evaluatie horen. 

Centrumsteden en slagkracht

Zoals wel vaker bij dit soort kleinschalige samenwerkingsvormen participeren de meeste centrumsteden niet (9 van de 12) en dat staat haaks op de feitelijke centrumfunctie die ze ook inzake cultuur vervullen. Er kunnen verschillende motieven zijn voor dat niet deelnemen: deels heeft dit er wellicht mee  te maken  dat de centrumsteden  die samenwerking op het vlak van capaciteit niet nodig hebben, deels wellicht ook met weerstand bij de kleinere gemeenten die liever niet met de grote of kleine centrumstad samenzitten, uit vrees overvleugeld te worden en te weinig inbreng te hebben. Net in de centrumsteden zitten natuurlijk de meeste actoren met een bovenlokaal bereik. Wellicht zouden de gemeenten of culturele actoren uit de centrumsteden dan weer wel liever hebben dat de centrumstad zou participeren. Welke motieven er ook spelen: dit heeft zeker effect op de effectiviteit en slagkracht van deze samenwerkingsverbanden. 

Capaciteit en bestuurskracht

In enkele IGS verbanden gaat het om een beperkt aantal gemeenten, in andere is dat aantal ruimer. In een paar gevallen zijn kleine samenwerkingsverbanden ontstaan omdat gemeenten waarmee eerder werd samengewerkt afhaakten, waardoor de overblijvende lokale besturen maar weinig keuze meer hadden. Dat zijn de onvermijdelijke gevolgen als de samenwerking volledig afhangt van de vrije keuze van lokale besturen. Het lijkt al even onvermijdelijk dat dit doorwerkt op de effectiviteit en de relevantie van deze werkingen. 

Er zijn wellicht ondergrenzen waaronder zelfs door samenwerking niet genoeg capaciteit kan worden bij elkaar gebracht; er zijn wellicht ook bovengrenzen van aantallen gemeenten waarboven de overhead om samenwerking te realiseren alleen al door het aantal gemeenten te moeilijk wordt. Het gaat om kleinschalige samenwerkingsvormen met beperkte middelen. Hier en daar leidt dit tot integratie met de samenwerking mbt erfgoed of bibliotheken. Dat is zeker positief en houdt kansen in tot versterking, bundeling van capaciteit en inhoudelijke integratie. Deze ingekantelde samenwerkingsvormen hebben ondertussen wel ook een eigen ’cultuur’ ontwikkeld, met eigen bestuursvormen: het valt dus nog te bezien of dit tot de integratie leidt die in veel beleidsplannen in het vooruitzicht wordt gesteld. Over het algemeen blijft de capaciteit beperkt en in sommige IGS wel zeer beperkt in verhouding tot de grote ambities die wel uit de beleidsnota’s komen. Om die te realiseren met een ‘ruime halftijdse kracht’, zoals in het beleidsplan van een van de kleinste IGS wordt aangekondigd, is dan wel erg optimistisch ingeschat. Het stelt hoge verwachtingen in een zeer kleine equipe en de afhankelijkheid van de toevallige competenties is wel erg groot. We wezen hierboven al op de beperkte bestuurskracht van veel kleine gemeenten, die moeten werken met een beperkt aantal en meestal al overvraagde medewerkers voor cultuur en vrije tijd. Die lokale beperkingen werken direct door op de bestuurskracht van de samenwerkingsverbanden.

Regie zonder hulpbronnen

De regisseursrol krijgt logischerwijze veel aandacht in de beleidsplannen van de IGS, maar dat vergt capaciteit en competenties. Het is nog niet duidelijk of die overal aanwezig is. De concrete invulling van die regiefunctie blijft vaak vaag. Het gezamenlijk organiseren van tijdelijke manifestaties is daarvan een mogelijke invulling maar het effect daarvan is ook relatief beperkt. Het is op dit moment nog niet zichtbaar of die regiefunctie verder gaat en welke beleidsaccenten of meer structurele samenwerkingsvormen daaruit dan mogelijkerwijze groeien. We wezen er hierboven al op dat het bovenlokale culturele veld niet blank is maar wordt doorkruist door effecten van andere culturele decreten. De regiefunctie in dit decreet heeft daar geen formele invloed op en de regiefunctie is vanuit de Vlaamse overheid alvast niet onderbouwd door een of ander mandaat. Vanuit al deze overwegingen moet het begrip ‘regie’ in het bovenlokale culturele veld door lokale besturen op dit moment alvast zeer sterk gerelativeerd worden. Het is al geen ‘natuurlijke’ ingesteldheid van lokale besturen en de hele groep van lokale besturen moet hierin bovendien willen meestappen. Het volstaat dat een paar lokale besturen niet willen meewerken om de hele constructie lam te leggen. Alles steunt immers op vrijwilligheid en dat is een labiel gegeven. 

Weinig interlokaal als opstap

De IGS lijken nu vooral bezig met nieuwe taken en complementaire opdrachten tov de reguliere dienstverlening van de lokale besturen op het vlak van cultuur. We vonden weinig indicaties van trajecten die bijvoorbeeld te maken hebben met de bundeling van back office – diensten van culturele diensten, culturele centra, archieven of bibliotheken. In de meer landelijke gebieden lijkt dat nochtans een voor de hand liggende doelstelling van interlokale samenwerking. Misschien is het daarvoor nog te vroeg omdat dit, zoals hierboven aangegeven, gaat over de lokale autonomie in hoofde van politici, ambtenaren en culturele professionelen. We wezen hierboven op de paradox dat dit de kerntaak van interlokale samenwerking is maar niet de verwachting in dit decreet. 

Innovatief bestuur?

Hierboven hebben we ook aangegeven dat het decreet IGS beperkingen inhoudt ten aanzien van deelname van culturele actoren in het bestuur. Dit decreet heeft daar geen uitzondering op gemaakt. De vraag is evenwel of meer innovatieve publiek – private samenwerkingsvormen, ook op het niveau van het bestuur, niet meer aangewezen zijn voor dit specifieke beleidsveld waarbij dynamiek en innovatie vaak toch bij private actoren zit.

Regiovorming: impact? 

Hoe verhoudt de bovenlokale cultuurwerking zich tot de regiovorming en de afbakening van gebieden voor gebiedsgericht beleid die de Vlaamse overheid (Minister Somers) in 2020 heeft aangekondigd? Als een gebiedsdekkende benadering voor bovenlokale cultuur volgens de Vlaamse overheid wenselijk zou zijn, vraagt dit meer sturing vanwege de Vlaamse overheid. 

Beleidsinhoudelijke vragen

Voor een meer indringende evaluatie duiken ook beleidsinhoudelijke vragen op over het effect van dit decreet. Ze overstijgen de focus van deze nota op de IGS maar hebben er onvermijdelijk mee te maken. 

Is de diversiteit in het culturele landschap na het wegvallen van de provinciale subsidies gebleven, versterkt of verschraald? Welke effecten heeft het decreet op het culturele landschap? Hoe zit de verhouding tussen projecten en IGS? Ontstaan er naast de samenwerking tussen lokale besturen ook samenwerkingsvormen tussen particuliere professionele en niet – professionele organisaties? Hoe verhouden die zich tot elkaar en wat leert dat over de bovenlokale cultuurwerking? 

De federaties voor amateurkunsten kregen bijkomende taken voor talentontwikkeling sedert de provinciale overdracht van wedstrijden, prijzen,… Is dat ondertussen uitgebouwd, wat ondervindt men daarbij in vergelijking met eerdere periodes? Welke impact heeft dat op dit decreet? Komen de amateurkunsten in dit decreet voldoende aan bod of worden ze weggedrukt door de professionele spelers die gewoon zijn om met dit soort projectaanvragen om te gaan? Houdt de kwaliteitsbeoordeling door de commissie voldoende rekening met de eigenheid van de amateurkunsten?

Het streekgericht bibliotheekbeleid is van de provinciebesturen overgedragen naar de Vlaamse overheid. Werkt dat, welke is de meer – of eventueel de minwaarde en hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot de effecten van dit decreet en tot de IGS? 

De beleidsprioriteiten worden nu centraal bepaald door de Vlaamse overheid maar ze gelden niet voor de IGS, zoals we in de inleiding hebben aangegeven. In principe zouden ze nog even gelden in de overgang van de huidige naar de nieuwe beleidsperiode, maar dat lijkt een erg gekunstelde combinatie van (oude en eventueel nieuwe) doelstellingen te worden. Die problematiek van de verhouding tussen IGS en Vlaamse beleidsprioriteiten komt dus terug op de agenda. 

De drie beleidsprioriteiten voor deze beleidsperiode  zijn algemeen en open geformuleerd en ze zouden, mochten ze voor IGS wel gelden, ruim interpreteerbaar zijn. De vraag is welke zin dit soort retorische oefening dan wel heeft en of daar echt een sturende invloed op het veld vanuit gaat. Veel lokale praktijken laten zich gewillig in de een of andere beleidsprioriteit op papier vatten. In de geest van het decreet en met respect voor de regisseursfunctie zou het logischer zijn meer ruimte te laten voor autonoom bepaalde doelstellingen per gebied, in functie van de eigenheid, de dynamiek, de kwaliteit van samenwerking. Dat kan eventueel vanuit een versterkte samenwerking tussen IGS en bovenlokale projecten, die nu niet voorzien is. Meer  maatwerk en grotere autonomie vanuit de eigen dynamiek lijkt wenselijk, maar dan dus ook voor de wijze waarop men over sectoren heen en   met non – profitactoren tot samenwerking wil komen. 

Met de discussie over beleidsprioriteiten hangt de vraag samen of er niet met meer delegatie naar meerdere beoordelingscommissies kan worden gewerkt, eventueel zelfs gebiedsdekkend en aansluitend bij de gebiedsvorming in de regiovorming. Dat staat overigens niet in de weg dat binnen die gebieden variatie in schaal voor projecten of samenwerking mogelijk is. 

In deze nota hebben we op meerdere momenten gewezen op de belangrijke rol van de Vlaamse ‘meta governor’: voor de institutionele keuzes; de samenstelling van besturen; de schotten tussen projecten en IGS; de mogelijke variatie in incentives,… De eerste evaluatie van dit decreet, die nu aan  de orde is, gaat dus niet alleen over de effecten van projecten en IGS maar zeker ook over de rollen van de Vlaamse overheid zelf. Elke evaluatie van decentralisatie houdt immers altijd  ook een evaluatie in van de centrale  overheid. 

(1) – Wayenberg, E. en F. De Rynck (2010), Centrumfuncties in stadsregio’s. Twee rapporten in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Hogeschool Gent en Universiteit Gent.

(2) – Oosterlynck, S., L. Vermeersch, B. Verschuere, F. De Rynck, M. Lamberts en B. Verhaeghe (2020), Middenveld tussen aanval en verdediging, Lannoo Campus. Tielt

(3) – Samen met collega Joris Voets en drs. Pieterjan Schraepen werkt Filip De Rynck (allen UGent) aan een eindrapport over stadsregionale beleidsvoering, in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing. In dat rapport wordt uitgebreid aandacht besteed aan de manier waarop de Vlaamse overheid zich gebiedsgericht organiseert, met de vervoerregio’s als case. Het eindrapport verschijnt in het voorjaar 2021.